Retour sur le principe de précaution

Quelques soient leurs bonnes intentions, les régulations hyper-protectrices peuvent devenir mortelles. En biaisant les politiques publiques les rendant hyper-tatillonnes vis-à-vis des innovations technologiques, les lois et les régulations peuvent rendre la vie beaucoup plus dangereuse. Une étude récente du Bureau National de Recherche Économique (NBER : https://www.nber.org/papers/w26395) a trouvé exactement ce qui suit. Les auteurs ont examiné les effets non prévus d’invocation du principe de précaution après l’accident nucléaire de Fukushima-Daiichi qui eut lieu au Japon le 11 mars 2011 après un tsunami géant. Ils ont mis en évidence que la décision du gouvernement japonais d’abandonner totalement l’énergie nucléaire à la suite de cet accident a provoqué de nombreux décès en raison de l’augmentation du coût de l’énergie électrique combinée aux froidures de l’hiver suivant cet accident. De plus cette décision eut des implications sérieuses sur l’environnement. En bref, l’application stricte du principe de précaution peut être très coûteux en terme de vies humaines (cf. un précédent billet sur ce blog).

Combien de décès sont provoqués par les régulations excessives.

Le principe de précaution se réfère à l’idée que les politiques publiques doivent limiter les innovations jusqu’au jour où leurs inventeurs peuvent prouver incontestablement que celles-ci ne provoqueront jamais de dangers potentiels de quelque nature que ce soit. S’il persiste des incertitudes au sujet de risques futurs le principe de précaution exclut toute étude poussée d’utilisation de ces innovations en régulant très étroitement voire en rendant impossible dans la pratique tout programme d’essais et d’erreurs pouvant valider le caractère sécurisé de l’invention. En vérité le principe de précaution, par principe, est basé sur le fait que les risques futurs existent toujours. Pire encore, l’application rigide du principe de précaution interdit toute expérimentation pouvant mettre en évidence de nouvelles et meilleures procédures rendant ces innovations encore plus sécurisées.

En résumé : « en vivant en permanence dans la peur du pire scénario – et donc en mettant en oeuvre des politiques publiques avec cet objectif – cette attitude exclut de facto tout scénario optimal. Quand ces politiques publiques sont basées sur ce type de raisonnement, le principe de précaution limite très sérieusement tout progrès technique, toute économie entrepreneuriale, toute adaptation sociale et toute prospérité sur le long terme« .

Le cas du riz doré.

Il y a beaucoup d’exemples qui montrent que le principe de précaution peut miner la santé publique ou pire encore provoquer des morts. Le cas du riz doré en est un exemple incontestable (cf. plusieurs billets sur ce blog à ce sujet). Il s’agit d’un riz génétiquement modifié pour être capable de produire du beta-carotène, précurseur de la vitamine A et il est la démonstration de l’effet adverse du principe de précaution. Au cours des années 2000 des équipes de biologistes commencèrent à s’intéresser à ce riz pour le destiner aux enfants des pays en voie de développement où sévit la déficience en vitamine A, la cause prépondérante de cécité et de mort prématurée de millions d’enfants et de femmes enceintes. Malheureusement la résistance aux plantes génétiquement modifiées affichée par certaines organisations non gouvernementales (inutile de les citer …) rapprochées des fonctionnaires en charge de la régulation outre mesure et sans justification scientifique relative aux plantes génétiquement modifiées faillit réduire à néant ce projet. Par voie de conséquence il aura fallu 20 années supplémentaires pour que – enfin – cette équipe ce chercheurs de haut vol finalise son projet strictement humanitaire alors que les régulateurs, de par leurs hésitations conformes au fameux principe de précaution, travaillaient dans le sens contraire, seulement motivés par cette peur irrationnelle des plantes génétiquement modifiées. Ces régulateurs, pourtant supposés protéger la vie des êtres humains, sont arrivés au résultat contraire qui est une véritable tragédie humanitaire.

Pour ces bureaucrates, en vertu du principe de précaution, le riz doré était considéré comme une erreur technologique jusqu’à ce que le contraire soit prouvé sans équivoque. Drôle de conception de la rationalité …

Les analystes du risque, comme par exemple les actuaires pour ne citer que ceux-ci, considèrent que le principe de précaution manque totalement de logique basique et est littéralement incohérent. Par essence c’est un « non-principe » parce qu’il ne contient pas clairement dans sa définition permettant de se faire une idée claire de laquelle on peut juger de l’ampleur des risques encourus lors d’un contrôle préventif de nouvelles technologies, quelles que soient leur nature. Dès lors le principe de précaution est enraciné dans un autre principe ou du moins une préférence qui est implicitement un immobilisme, c’est-à-dire une préservation du statut quo. Ne rien faire face à l’incertitude semble alors le meilleur choix mais ce choix, sur le long terme, conduit à un monde plus incertain encore.

Le spécialiste de la politique Aaron Wildavsky a consacré toute sa carrière à démontrer que tous les efforts fournis pour créer une société sans risques technologiques conduisaient au contraire à une société extrêmement risquée. Dans son livre très important « Searching for Safety » publié en 1988, Wildavsky alertait sur les risques du raisonnement conduisant à adopter l’attitude des « essais sans erreur » et le comparait à l’attitude plus logique de l’ « essai avec erreur » qui est le fondement de la recherche scientifique et donc directement transposable à la recherche de l’évaluation du risque. Il poursuivait en indiquant que la sagesse acquise pendant des milliers d’années était justement basée sur les essais avec erreur. Cette attitude permet d’apprendre comment se comporter et vivre avec plus de confort et de richesse en tant qu’individus faisant partie d’une société qui a maîtrisé l’incertitude bien qu’ayant été confrontée à des échecs éventuels.

« L’implication directe de l’ « essai sans erreur » est évidente : si on ne peut rien entreprendre sans savoir d’abord comment les choses tourneront, alors vous ne pouvez rien entreprendre du tout. Une conséquence indirecte de l’essai sans erreur est que si on entreprend quelque chose de nouveau mais que cette décision est coûteuse il y aura automatiquement moins de prises d’initiatives susceptibles d’améliorer les pratiques passées. Ce manque de changement et d’amélioration de ces pratiques passées est par essence dangereux car il réduit toutes les chances de réduction des risques existants. Donc ces risques perdureront si on refuse d’en trouver des solutions pour les réduire en choisissant l’avantageuse attitude des essais avec erreur répétés aussi longtemps qu’il est nécessaire« .

Là réside la plus inconséquente nature du principe de précaution. Si ce principe est pris trop à la lettre il rend les conditions de vie du monde entier plus incertaines. Il peut nous faire souffrir et éventuellement conduire à une mort prématurée. Par conséquent il est du devoir des adeptes du principe de précaution de démontrer pourquoi cesser toute expérimentation est bénéfique et en apporter les preuves mais pour ces personnes une telle démarche est futile donc inutile.

Dire non a un coût caché.

Plus généralement, les deux cas évoqués ci-dessus illustrent encore une fois la simple vérité selon laquelle il existe des compromis et des incitations politiques. La réglementation n’est pas une baguette magique qui accorde instantanément à la société des autorisations gratuites. Chaque action politique a des coûts potentiels, dont beaucoup sont difficiles à prévoir ou même à estimer par la suite. Le principe de précaution est statique et à courte vue, il vise uniquement à atténuer certains risques directs évidents. En mettant fin à un résultat potentiellement risqué, les décideurs peuvent garantir aux citoyens qu’aucun danger potentiel ne peut se produire à nouveau en raison de cette activité particulière.

Mais parfois, le plus grand risque de tous est l’inaction. Le progrès et la prospérité sont impossibles sans une expérimentation constante d’essais et d’erreurs et une prise de risque certaine. Sans risque, il ne peut y avoir de récompense. Dans un nouveau livre, le scientifique Martin Rees qualifie ce truisme du principe de précaution de «coût caché de dire non».

Ce coût caché de la réglementation préventive sur le riz doré a entraîné une «tragédie moderne» pour les innombrables personnes qui ont perdu la vue ou en sont mortes. Ce coût caché était également très lourd pour les citoyens japonais après l’incident de Fukushima. Si la réglementation interdit un type de production d’énergie, il faut le remplacer par un autre pour maintenir le niveau de vie. La décision du pays d’interdire l’énergie nucléaire a apparemment entraîné des morts inutiles après le recours à d’autres sources d’énergies dont le charbon et le gaz naturel.

Pour être clair, l’incident de Fukushima a été un horrible accident qui a eu de nombreux autres coûts. Plus de 100 000 résidents ont été évacués des communautés environnantes de l’usine en raison de craintes de contamination. Mais on ne sait toujours pas combien de dommages ont été causés par les rejets de matières radioactives par rapport au pouvoir destructeur du tsunami lui-même (ou à la réaction réglementaire qui en a résulté). L’Agence internationale de l’énergie atomique (IAEA) gère un site dédié aux mises à jour en cours sur l’état de Fukushima Daiichi et note que des efforts de nettoyage sont en cours. En ce qui concerne la surveillance de la zone maritime, l’AIEA a déclaré que les «niveaux de radioactivité mesurés par le Japon dans le milieu marin étaient bas et relativement stables». «La situation en matière de sécurité des approvisionnements alimentaires, de la production halieutique et agricole reste stable», bien.

L’exposition aux rayonnements peut également poser des problèmes de soins de santé à long terme, même si cela n’a pas encore été prouvé. Fait important, cependant, des vies ont été perdues lors de l’évacuation de la zone, en particulier parmi les personnes âgées. Les rapports officiels de l’agence de reconstruction du gouvernement japonais ont répertorié plus de 1600 décès «indirects» imputables au stress et à d’autres maladies pendant la phase d’évacuation, soit infiniment plus que ceux directement imputables à la catastrophe par irradiation directe puisqu’aucun décès n’a été constaté sur le site lui-même.

L’analyse du risque est complexe mais essentielle.

La nature dynamique de tels compromis en matière de réglementation est ce qui rend l’analyse coûts-avantages difficile mais essentielle. Les décideurs doivent faire un meilleur travail en essayant de modéliser les coûts des décisions réglementaires, en particulier celles qui impliquent des contrôles de précaution généraux, précisément parce que les coûts des erreurs peuvent être si importants. Un document de travail publié en 2017 par le Centre Mercatus intitulé : «Comment les réglementations peuvent augmenter le risque de mortalité», par James Broughel et W. Kip Viscusi (lien), a révélé que des réglementations coûtant plus de 99,3 millions de dollars par vie sauvée augmenteraient le risque de mortalité. Un seuil d’environ 100 millions de dollars en coût de la vie sauvée est celui coût-efficacité au-delà duquel la réglementation permettant de sauver des vies sera contre-productive – où les règles sont susceptibles de causer plus de décès que prévu, au lieu d’en prévenir. En d’autres termes, la réglementation ponctuelle peut devenir si coûteuse qu’elle fait plus de mal que de bien. Lorsque nous trouvons des règles qui imposent des coûts supérieurs à ce seuil, nous devrions rechercher des solutions alternatives qui seront plus économiques et enrichissantes.

Globalement, il est impossible de savoir combien de vies ont été perdues du fait de l’application du principe de précaution depuis 1996 (voir note en fin de billet). Il y a trop de scénarios réglementaires et d’effets dynamiques à modéliser. Mais lorsque certains critiques décrient les efforts pour estimer les coûts potentiels associés aux réglementations préventives, ou insistent sur le fait que tout coût en vaut la peine, alors nous devons leur rappeler que, même s’il est difficile de modéliser les compromis entre risque et avenir incertain, nous devons surtout essayer de s’assurer que la réglementation en vaut la peine. Nous vivons dans un monde de ressources limitées et de choix difficiles.

Les coûts d’opportunité indirects comptent beaucoup.

 

De manière générale, cependant, il n’est presque jamais avisé d’exclure complètement les types d’innovation importants qui pourraient offrir à la société des avantages importants difficilement prévisibles. Dans le cas de l’énergie nucléaire, toutefois, les avantages étaient assez évidents dès le début, mais de nombreux pays ont quand même choisi de contrôler étroitement, de freiner, voire d’interdire son développement. Aux États-Unis, les propos relatifs à l’énergie nucléaire ont toujours été entachées de pires scénarios, en particulier après l’incident de Three Mile Island en 1979. Bien que cet incident n’ai entraîné aucune mort, il a fortement réduit l’énergie nucléaire en tant que source majeure d’énergie aux États-Unis. Depuis lors, peu de nouvelles centrales nucléaires ont été construites et mises en ligne aux États-Unis et seulement deux réacteurs sont en construction (lien). Cette tendance s’est encore aggravée après l’accident japonais, évènement qui a provoqué un durcissement des exigences réglementaires (lien). Les querelles politiques sur l’élimination des déchets nucléaires retardent également les progrès.

Mais les coûts de ces décisions politiques deviennent plus évidents aujourd’hui alors que nous sommes confrontés à des questions sur la manière de lutter contre le changement climatique et de réduire les émissions de carbone. Dans un article du Wall Street Journal paru au début de l’année 2019, Joshua S. Goldstein et Staffan A. Qvist affirmaient que seule l’énergie nucléaire peut sauver la planète et qu’il s’agissait de la seule énergie disponible pour remplacer les combustibles fossiles rapidement « puisqu’il y a une urgence climatique« . Les préoccupations concernant les catastrophes et la gestion des déchets persistent, même si, objectivement, le nucléaire a enregistré un bilan de sécurité remarquable. Les problèmes d’élimination des déchets sont également surestimés. « La consommation d’électricité à partir d’énergie nucléaire générée pour satisfaire la consommation de chaque Américain au cours de sa vie entière produirait une quantité de déchets à longue et courtes durées de vie, tous déchets confondus, qui rentrerait dans une canette de soda« , notaient ces auteurs. C’est certainement un défi que nous pouvons relever face à l’empreinte carbone massive que nous produisons tous actuellement.

Cette étude de cas sur la manière dont le principe de précaution a freiné l’innovation dans le domaine de l’énergie nucléaire est instructive à plusieurs égards. Premièrement, comme le suggèrent la nouvelle étude du NBER et d’autres recherches, le principe de précaution a eu des coûts directs considérablement négatifs, sous la forme d’une augmentation des coûts de l’électricité ainsi que d’une augmentation des émissions de carbone, du fait de la dépendance continue à l’énergie fossile malgré le fait que des énergies renouvelables – mais intermittentes – ont été mises en place. Deuxièmement, il y a probablement eu de nombreux coûts indirects sous la forme d’innovations abandonnées. Nous ne savons tout simplement pas à quel point les centrales nucléaires seraient meilleures si l’expérimentation de nouvelles technologies avaient été autorisées au cours des quatre dernières décennies. Le rêve de produire une énergie électrique «trop bon marché pour être difficilement mesurable» via la production nucléaire ne sera peut-être plus un rêve ni une utopie dans quelques décennies. Au minimum, nous aurions probablement eu plus de réacteurs à base de thorium connectées au réseau électrique qui auraient permis par retour d’expérience d’améliorer considérablement l’efficacité et la sécurité.

Conclusion.

Cela souligne la nécessité d’une plus grande humilité dans l’élaboration des politiques. Nous ne possédons pas de boules de cristal nous permettant de prévoir l’avenir technologique ni d’évaluer nos besoins futurs. De nombreux pays (en particulier les États-Unis) ont probablement commis une grave erreur en décourageant les technologies nucléaires et, à présent, nous et le reste du monde sommes pris au piège (voir note en fin de billet) des conséquences de la catastrophique erreur de jugement induite par une application trop stricte du principe de précaution. De même, l’étude du cas du riz doré souligne les dangers de l’orgueil réglementaire sur la scène mondiale, car de nombreux décideurs ont freiné les innovations salvatrices qui auraient pu soulager la souffrance et la mort.

Il est grand temps de rejeter la logique simpliste du principe de précaution et de passer à une approche plus rationnelle et équilibrée de la gouvernance des technologies. Nos vies et notre bien-être en dépendent.

Liens. Source : https://www.mercatus.org/publications/regulation/death-regulation-how-regulations-can-increase-mortality-risk

https://pris.iaea.org/pris/CountryStatistics/CountryDetails.aspx?current=US

https://www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-t-z/usa-nuclear-power.aspx

https://public-blog.nrc-gateway.gov/2016/06/03/too-cheap-to-meter-a-history-of-the-phrase/

Illustration : Contrepoints ( https://www.contrepoints.org/2018/03/13/179323-principe-de-precaution-un-principe-tueur )

Commentaires. Pour mémoire le principe de précaution émergea en 1992 dans la Déclaration de Rio relative à la préservation de l’environnement. Il a été inscrit dans la constitution française (loi Barnier de 1995) par le démagogue en chef du monde politique français Michel Barnier devenu depuis Commissaire européen. Un article figure dans le présent blog au sujet de la catastrophe industrielle et commerciale provoquée par l’application stricte du principe de précaution par Simone Veil, alors Ministre de la Santé, qui fit disparaître d’un trait de plume l’un des fleurons français de la biotechnologie. Relire cet article paru en 2017 est instructif : https://jacqueshenry.wordpress.com/2017/07/04/le-principe-de-precaution-et-simone-veil-une-catastrophe/

Pour ce qui concerne l’énergie nucléaire, la Chine, préoccupée par l’augmentation incessante de la consommation d’électricité, a fait fi du principe de précaution en développant le premier réacteur nucléaire haute température type « pebble bed » qui devrait être connecté au réseau au cours de l’année 2020 tandis que deux surrégénérateurs de conception russe sont en cours de construction profitant du retour d’expérience de la Russie dans ce domaine. En ce qui concerne la France la fermeture des deux réacteurs de Fessenheim est motivée par le principe de précaution en invoquant la « vieillesse » de cette installation alors qu’elle pourrait fonctionner encore au moins 30 ans, voire plus. Le dossier a été examiné par des politiciens ignorants qui ont invoqué une obsolescence dangereuse. Il est grand temps de reconsidérer ce principe avant qu’il ne fasse encore plus de ravages dans les économies car la France n’est pas le seul pays à avoir atteint ce seuil d’imbécillité « chimiquement pure ».